چکيده

مباحث مربوط به قرار دادهاي اداري که اززير شاخه هاي حقوق اداري محسوب مي شود در سالهاي اخير بيشتر مورد توجه دانشگاهيان و موسسات علمي قرار گرفته و لزوم توجه به اين مباحث بر صاحبان علم و اهل فن پوشيده نبوده است.

ولي از آن مهمتر کاربردي ساختن اين مباحث در ادارات دولتي و مؤسسات عام المنفعه ي که مالکيت آنها متعلق به مردم است و وارد کردن اين مباحث در برنامه هاي آموزشي سازمانهاي دولتي که کمتر مورد توجه بوده است. اين تحقيق با بررسي و شناخت تعاريف انواع قراردادهاي اداري و بررسي آثار قراردادها نسبت به طرفين و تعهدات آنها نسبت به يکديگر سعي دارد تا موارد کاربردي و با اهميت را در انتقاد قرارداد ها و لزوم اجراي آنها را مورد بررسي قرار داده و زمينه آگاهي و بکار بستن را در سازمانهاي دولتي ايجاد نمايد. و در آخر مهمترين چالش هايي که در انقاد قراردادهاي دولتي وجود بيان شده است. واژگان کليدي: قرارداد، پيمانهاي اداري، قراردادهاي دولتي، قراردادهاي عمومي

مقدمه

عقد يا قرارداد به عنوان يک موضوع حقوقي، به قدمت تمدن بشري سابقه دارد. بشر از زماني که زندگي گروهي را آغاز کرده عقد نيز ابزاري براي مبادلات اقتصادي و اجتماعي بين افراد به کار گرفته شد. قرارداد اداري قراردادي است که يک طرف آن دولت و موسسات عمومي و طرف ديگر شخص يا اشخاص حقوقي است. اصول احکام اين قراردادها را قانون و يا عرف اداري معين داشته است و به اين ترتيب آزادي طرف قرارداد را محدود کرده است از جمله اين محدوديت ها شرايطي است که از پيش توسط اداره تعيين شده و در آن جاي بحث چنداني نيست حتي در اين قراردادها مقامات عمومي مي توانند تغييراتي را در شرايط مربوط به تعهدات طرف قرارداد بدهند تا آن حد که تعادل کلي حقوق تعهدات طرفين مختل نشود. قراردادهاي اداري نظام هاي حقوقي متفاوتي از قراردادهاي خصوصي دارند، طوري که اين قراردادها جزء نظام حقوقي عمومي هستند و از قوائد حقوق عمومي پيروي مي کنند. اين اصطلاح ناظر به قراردادهايي است كه لااقل يك طرف آن اداره‌اي از ادارات عمومي بوده، و براي تأمين پاره‌اي از خدمات عمومي و هم به عنوان حقوق عمومي منعقد مي‌شود. وجود شرايط و ضوابط هر اداره دولتي قرارداد منعقده بين اشخاص حقيقي و حقوقي با اين ادارات را تحت تاثير قررار داده است. و در صورت عدم شناخت شرايط و ويژگي هاي خاص هر سازمان دولتي موجب ميشود تا قراردادها با مشکلات و موانعي تنظيم شود. و در زمان اجرا به طور ناقص و يا با مشکلات حقوقي اجرا شود که پرونده هاي حقوقي متعدد را ايجاد مي کند و اين خود موجب صرف هزينه هاي مالي و زماني متعدد مي گردد. شناخت موانع و مشکلات در مرحله تنظيم قراردادها مي تواند کمک شاياني در پيشگيري از بروز مشکلات حقوقي بعدي شود. در اين تحقيق سعي بر آن است که عوامل مهم در تنظيم قراردادهاي دولتي را شناسايي کرده و سپس به بررسي مشکلات و موانع موجود در تنظيم و اجراي قراردادهاي دولتي پرداخته شود. اهداف تحقيق اهداف تحقيق آشنايي با چگونگي ايجاد يک قرار داد دولتي با عوامل آن در عمل است وبررسي آثار قرارداد نسبت به طرفين و تعهدات آنها نسبت به يکديگراست. و همچنين آگاهي از اختيارات کساني که به نحوي در انعقاد قرارداد اداري نقش دارند و نيز بررسي موانع و مشکلات موجود در تنظيم قراردادها است.

 با مطالعه اين lمقاله مي توانيد از پاسخ به اين سئولات آگاه شويد:

 1- آئين و نحوه انعقاد قراردادهاي اداري چگونه است؟ 2- چه آسيب هايي را مي توان در خصوص قراردادهاي اداري مطرح کرد؟ 3- علت اعمال امتياز ويژه براي طرف دولتي در قراردادهاي اداري کدام است؟ 4- ضمانت اجراي عدم انجام تعهدات طرف دولتي و خصوصي کدام است؟ 5- عوامل مهم و تاثير گذار در تنظيم قراردادهاي اداري کدام است؟ مفهوم قراردادهاي دولتي در معني عام ، هر قراردادي كه يك طرف آن ، دستگاههاي اداري ، اعم از دولتي (مثل وزارتخانه‌ها و موسسات و شركتهاي دولتي) يا دستگاههاي بلدي (شهرداريها ) باشد ؛ قرارداد دولتي است . تمام قراردادهاي دولتي از نظر تشريفات انعقاد ، تابع مقررات خاص دولتي و حقوق عمومي اند . ولي از نظر قواعد ماهوي حاكم بر قراردادهاي دولتي ، آنجا كه دولت همانند اشخاص عادي عمل ميكند ، بايد به قواعد حقوق خصوصي رجوع كرد و در مواردي كه پاي منافع و خدمات عمومي در ميان است بايد به قواعد خاص حقوق عمومي توسل جست . ماهيت حقوقي قراردادها: اعمال حقوقي، وقايعي است که به اراده اشخاص بوجود مي آيد. عمل حقوقي که در نتيجه توافق دو اراده بوجود مي آيد((عقد)) و عملي که با يک اراده تحقق پيدا مي کند((ايقاع)) مي گويند.

 براي تحقق عقد، نه تنها وجود دو اراده ضروري است بلکه اين دو شرط نيز لازم است: 1- اراده هايي که با هم توافق مي کنند بايد جنبه انشائي داشته باشد، يعني اثري را بوجود آورد. مثلا اگريکي از دو طرف عقد به ايجاد حقي در گذشته اقرار کند و ديگري گفته او را تصديق کند، اين توافق را نبايد عقد دانست. زيرا طرفين در ((اخبار به حق))اشتراک نظر پيدا کردهاند نه در انشاء آن.(ماده 191 ق. م). 2- اثر دلخواه بايد ناشي از توافق دو اراده باشد. پس، اگر يک اراده بتوانند حقي را بوجود آورد، عمل حقوقي را نبايد عقد شمرد، هرچند که اراده ديگر بتواند آنرا ازبين ببرد.(ماده 834 ق.م) ايقاع: انشاء اثر حقوقي با يک اراده کامل است و نياز به توافق با اراده ديگر ندارد. براي مثال، ابراء با اراده طلبکار انجام مي شود و سقوط حق به رضاي بدهکار احتياج ندارد(ماده 289 ق.م) و فسخ قرارداد تنها با کسي است که به حکم قانون يا قرارداد چنين اختياري دارد(مواد 396 به بعد ق.م) و اخذ شفعه تنها به اراده شفيع واقع مي شود. - مباني حقوقي قرارداد: قانون مدني جلد اول از ماده 11 الي 824 و مشخصاً مواد 10 – 183 – 190 و ماده 183 عقود و معاملات و الزامات آن اقسام قراردادها: پيچيدگي روابط اجتماعي و تحولات سياسي- اقتصادي هر روز شکل تازه اي از معاملات ايجاد مي کند و تعهداتي را مطرح مي سازد که پيش از آن نمونه اي نداشته است. قانون مدني، از دير باز عقودي را که مورد نياز عمومي مردم بوده است تحت عنوان((عقود معينه)) موضوع حکم قرارداده است و شرايط درستي و آثار آنرا به تفضيل بيشتر ارائه مي کنند. در بيشتر قوانين، قراردادها برحسب شرايط انعقاد و نوع تعهداتي که از آنها ناشي مي شود به انواع زير تقسم شده اند: 1- عقود رضايي و تشريفاتي رکن اصلي لازم و کافي براي انعقاد کليه قراردادها توافق دو اراده است(190.ق.م) و تشريفات خاصي براي شرايط قرارداد افزوده نشده است. پس در حقوق ما اصل اينست که(( عقد با تراضي واقع مي شود و نياز به هيچ شکل خاصي ندارد.)) در تمييز عقود رضائي، آنچه اهميت دارد شرايط وقوع پيمان است نه اثبات آن. در برخي ديگر از قراردادها، توافق دو اراده در صورتي معتبر است که به شکل مخصوص و با تشريفات معين بيان شود. دراين نوع عقد که به آن(( عقود تشريفاتي)) مي گويند، صورت عقد شرط وقوع آن است و توافقي که شکل مخصوص را دارا نباشد باطل است. 2- عقود معين و نامعين عقود وعين عقودي است که در قانون نام خاص دارد و قانون گذار شرايط انعقاد و آثار آنرا معين کرده است. در اين گروه از قراردادها، ضرورت ندراد که تمام حقوق وتکاليف طرفين در پيمان آورده شود زيرا قانون گذار خود به چنين کاري دست زده و آنچه را عادلانه و متعارف يافته است بصورت قوانين تکميلي و گاه امري، در آثار عقد آورده است. از سوي ديگر، « عقود نامعين» که در قانون عنوان و صورت خاصي ندارد و شرايط و آثار آن بر طبق قواعد عمومي قراردادها و اصول حاکميت اراده تعيين مي شود. بموجب قانون مدني براي ايجاد تعهد لازم نيست که تراضي اشخاص به صورت معين در آيد. قرار داد خصوصي به هر شکل که بسته شود در حقوق عمومي تابع قواعد عمومي قراردادهاست. النهايه، گاهي ممکن است برخي از قراردادهاي نا معين، ترکيب از عقود معين باشد. في المثل قرارداد اقامت در مهمانخانه ترکيبي است از قرارداد اجاره، خريد غذا و ... مي باشد. 3- قراردادهاي الحاقي در پاره اي پيمانها، اختيار گفتگو درباره شرايط قرارداد به کلي از يک طرف گرفته مي شود و طرف ديگر از پيش تمام شرايط و آثار آن را معين مي کند. کسي که مايل به بستن پيمان است، يا بايد از آن منصرف شود يا تمام شرايط طرف را بپذيرد و در واقع به طرحي بپيوندد که او به طور مستقل تنظيم کرده است. به همين دليل اين گروه از قراردادها را « الحاقي» يا « انضمامي» مي نامند. امروزه بيشتر پيمانهاي مربوط به استفاده از برق، آب، تلفن، راه آهن، معادن و همچنين غالب خدمات عمومي. قراردادهاي اداري( بويژه پيمانکاري هاي دولت و نهاد هاي عمومي) از جهت اينکه شرايط عقد از پيش تعيين مي شود يک قرار داد الحاقي است، وليکن از اين جهت که در آن يک اراده برتر(اراده عمومي) حاکم است، از آن متفاوت و متمايزي است و خود يک عقد ويژهاي را تشکيل مي دهد. نظام حقوقي قراردادهاي دولتي معاملات دولتي معاملاتي هستند كه به وسيله مامورين دولتي به نمايندگي از طرف دولت يا دستگاه دولتي از يك طرف با اشخاص حقيقي يا حقوقي از طرف ديگر در زمينه هاي مالي و در قالب يكي از عقود معين حقوق مدني منعقد ميگردد و اختلافات ومسائل آن تابع مقررات حقوق خصوصي بوده، و در دادگاه هاي حقوقي مورد رسيدگي قرار مي گيرند. قواعد شكلي قرارداد هاي دولتي: طبق ماده 10 قانون مدني قراردادهاي خصوصي تا جايي كه مخالف قانون نباشد معتبر است . مديران دولتي فقط نماينده دستگاه مربوطه هستند و تنها همان اختياري را دارد که قانون به او اعطا کرده است.با توجه به اينکه مديران دستگاههاي دولتي نماينده اداره متبوع خود هستند نه مالك آنچه تحت اداره است. به اين ترتيب انعقاد معاملات دولتي از جهات مختلف با محدوديتها ، ممنوعيتها و رعايت تشريفات چندي روبروست . مثلا دستگاههاي دولتي در مواردي از انجام بعضي از قرارداد ها و معاملات ممنوع هستند . دريافت هدايا و كمكهاي نقدي يا غير نقدي ( موضوع ماده 4 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت ) ، خريد اتومبيلهاي خارجي و خريد يا اجاره هواپيما ، خريد و فروشهاي كالاهاي داخلي و خارجي و صادرات و واردات اين نوع كالاها براي دستگاههايي كه فعاليت بازرگاني جزو وظايف آنها نيست ؛ ( موضوع مواد 30 ، 31 و 50 قانون مذكور) از جمله موارد ممنوعيتهاي قانوني دستگاههاي دولتي به شمار ميروند .برخي از اين محدوديت ها و ممنوعيت ها عبارتند از: 1- انتخاب طرف قرارداد ؛ مثل لزوم رعايت تشريفات مزايده و مناقصه و ممنوعيت مداخله كارمندان دولت در معاملات دولتي نيز از موارد محدوديت در انتخاب طرف قرارداد براي دستگاههاي دولتي به شمار ميروند . 2- تنظيم شكلي قرارداد ؛ در بسياري مواردي شكل و نوع قرارداد در خود قوانين ذكر شده و نمايندگان دولت حق انتخاب شكل ديگري از قرارداد را ندارند . به عنوان مثال مطابق بندهاي الف و ب ماده 88 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت ، دستگاههاي دولتي مجازند ارائه خدمات اشاره شده در اين ماده را فقط در سه روش خريد خدمات از بخش غير دولتي ، مشاركت با بخش غير دولتي يا واگذاري مديريت به بخش غير دولتي آن هم صرفاً به اشخاصي كه داراي صلاحيت فني و اخلاقي و پروانه فعاليت از مراجع ذيربط باشند ؛ به بخش خصوصي واگذار نمايند . 3- مدت قرارداد ؛ اين محدوديت نيز در قوانين مختلف ذكر شده است . مثلاً به موجب ماده 24 قانون مقررات استخدامي سپاه و آئين نامه مربوطه و مقررات مشابه در نيروي انتظامي ، خريد خدمات اشخاص فقط براي مدت محدود و حداكثر تا يك سال كه بيش از دو بار ديگر قابل تمديد نخواهد بود ؛ مجاز شمرده شده است . 4- رعايت تشريفات مزايده و مناقصه: لزوم رعايت تشريفات مزايده و مناقصه چيزي است كه براي همگان واضح و روشن است . مزايده و مناقصه نه تنها باعث محدوديت در انتخاب طرف قرارداد ميشود ؛ بلكه ، موجب محدوديت آزادي اراده طرف دولتي در تعيين قيمت مورد معامله يا موضوع قرارداد نيز خواهد شد . 5- قراردادهاي تابع تصويب مراجع ذي ربط: طبق اصول 77 ، 80 ، 81 ، 82 ، 83 و 139 قانون اساسي به ترتيب در مورد لزوم تصويب عهدنامه ها و قراردادهاي راجع به گرفتن و دادن وام يا كمكهاي بلاعوض داخلي يا خارجي ، دادن امتياز تشكيل شركت به خارجيان ، استخدام كارشناسان خارجي ، فروش نفايس ملي و صلح دعاوي استناد كرد كه تصويب آنها حسب مورد بر عهده مجلس شوراي اسلامي يا هيات وزيران است . ضمن اينكه در مورد اراضي نيروهاي مسلح ، تصويب فرمانده معظم كل قوا نيز از تشريفات ضروري براي واگذاري اراضي محسوب ميگردد . بعضاً در مورد معاملات شركتهاي دولتي ، تصويب هيأت مديره و در مورد معاملات شهرداريها ، تصويب شوراي شهر ضروري است. 6- اعتبارات مصوب: دستگاههاي دولتي بايد در حدود اعتبارات مصوب براي دولت ايجاد تعهد نمايند . تعهد مازاد بر اعتبار مصوب موجب مسئوليت و تخلف مرتكب خواهد شد . 7- مشورتهاي اجباري قبل از انعقاد قرارداد: در قراردادهاي خصوصي ، استفاده از نظر مشورتي ، يك اقدام احتياطي براي رعايت منافع و مصالح فرد است ؛ ولي استفاده از آن اجباري نيست . در حاليكه دولت در مواردي بدون جلب نظر كميسيون مربوط يا اخذ نظر كارشناس رسمي ، حق امضاي قرارداد را ندارد . به عنوان مثال به موجب تبصره 4 بند د ماده 88 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت ، تعيين ميزان اجاره بها و قيمت گذاري اموال منقول و غير منقول ، با جلب نظر سه نفر از كارشناسان رسمي دادگستري ممكن خواهد بود . تصويب اسقاطي يا مازاد بر نياز بودن اموال منقول در كميسيون مربوطه نيز از موارد ضرورت اخذ مشورت اجباري قبل از انجام معامله به شمار ميرود . عناصر قراردادهاي اداري: 1) لزوم وجود يک شخصيت حقوقي 2) اهدف قراردادهاي اداري، بايد عمومي باشد چرا