موقع و مقام دادگاههای اداری

در گذشته ، حاکمیت دولت در حقوق ، عام و مطلق تصور می شد و در نتیجه ، هیئت حاکمه از تعقیب و تفتیش و باز خواست ، مصون می ماند تا آن که اصل حاکمیت و تفوق قانون در حقوق اداری نیز رسوخ و نفوذ کرد و از این رهگذر مراقبت و نظارت در اعمال و اقدامات اعمال دولت از حیث ارتباط با حقوق اشخاص خصوصی و نیز در جهت اجراء صحیح قانون و منع تجاوز از صلاحیت و نقض قانون یا سوء استفاده از قدرت و … ضروری تشخیص شد و این نظارت از سه طریق اداری و سیاسی و قضائی ، عملی است .

رسیدگی به اختلافات اداری ، نخست در اختیار همان مقامات اداری بود و نظارت قضائی در ابتداء جزئی از نظارت اداری شمرده میشد سپس برای مقامات اداری که به اختلافات اداری رسیدگی اجرائی ، مستقل و جدا شد که بنا بر اصل ، قاضی و داور باید بیطرف باشد .

در غالب کشورهای دموکراتیک این عقیده شایع است که دادگاههای اداری وابسته که اعضاء آن ، عضو قوة مجریه اند به ملاحظات اداری و استخدامی برای اخذ تصمیم عادلانه احیاناً به سود شاکی و زیان دستگاه اجرائی قدرت ندارند لذا حق قضا به سازمانهائی داده شد که در برابر دستگاه اجرائی از استقلال بهره مند باشند و پس از چندی مقام کنترل قضائی از دستگاه قضائی اخص (دادگستری ) نیز مستقل شد .

علل موجهه وجود دادگاههای اختصاصی

در اثر ایجاد تأسیسات صنعتی و بروز روابط وابسته به جامعة صنعتی ، حقوق و تکالیف جدیدی در ارتباطات حقوقی و اجتماعی ظاهر شد که از جهات مختلف برای زندگی قضائی معهود ، مجهول بود و اساساً ورود در ماهیت آنها و امکان حل و فصل دعاوی راجعه به آنها ، محتاج اطلاعات فنی و آگاهیهای تخصصی در رشتة مربوط بود . از سوی دیگر احتیاط و محافظه کاری و اطالة جریان دادرسی که سنت جاری قضات بود با طبع دعاوی جدید که اتخاذ تصمیم سریع و قاطع نسبت به آنها ضرور بود هماهنگی و تناسب نداشت لذا در تمام کشورهای صنعتی و حتی بریتانیا که از دیر باز منحصراً دادگاههای دادگستری را برای رسیدگی به کلیه دعاوی صالح دانسته بودند اندک اندک از قبول مراجع اختصاصی برای حل و فصل پاره یی دعوی ، ناگزیر شدنند . فهرست وار علل موجهه تأسیس و شناسائی صلاحیت رسیدگی برای دادگاههای اختصاصی را چنین میتوان بر شمرد :

1-بروز و ایجاد روابط حقوقی جدید در زندگی صنعتی .

2- لزوم آکاهی فنی و اطلاعات تخصصی ، برا یاخذ تصمیم شایسته در مورد بعضی دعاوی که نوعاً با اطلاعات و تخصیلات قضات دادگستری بی ارتباط است

3- لزوم سرعت و قاطعیت در اخذ تصمیم .

4- رهائی از اصول قانون مدنی و توجه به مقتضیات اداری .

معایب دادگاههای اداری

از معایب نظرگیر دادگاههای اختصاصی یکی آن است که لزوم مستند و مدلل بودن آراء دادگاههای اختصاصی ، نوعاً در قوانین پیش بینی است . (در انگلستان از سال 1958 به بعد برابر اعلام جهات و مستندات تصمیمهای مراحع اختصاصی لازم دانسته شده است ) و حال آنکه آراء قضائی باید به صراحت مستند باشد .

دیگر از معایب دادگاههای اداری آن است که بموجب قانون ، غالباً آراء صادر از ناحیه این کمیسیونها قطعی تلقی میشود و قطعیت آراء بحقیقت موجب تضییع حق محکوم علیه است چه وقتی که رأی قضات دادگستری که تا حدی به تجارب و اطلاعات قضائی ایشان اعتماد توان کرد بنابر اصل قابل پژوهش وفرجام باشد ،قطعیت آراء کمیسیونهای اداری ، از واقعیت قضائی و انصاف اجتماعی بدور است ، با این همه فراموش نباید کرد که یکی از موجبات پیش بینی این مراجع اختصاصی ، همانا تسریع دررسیدن به اهداف اعم اهم دولت است زیرا به خلاف روابط خصوصی اشخاص که رعایت عدالت قضائی در آنها مطرح است در روابط دولت با افراد ، دولت در جهت استقرار نظم عمومی و رفاه و آسایش عام از اعمال قدرت ناگزیر است و از اینجاست که علمای حقوق اداری ، آن اعمال را در حقوق عمومی به ایقاعات اداری ، بر ایقاعات (تصمیمات یک جانبه ) مقامات اداری ، مبتنی است.

و اما عیب عمده دادگاههای اداری در نظام حقوق اداری ایران آن است که در اینجا با تشکیل دادگاههای اداری از قبیل کمیسیونهای حل اختلاف در شهرداری یا ادارة کار یا ادارة دارائی ، کار قضائی با اعمال اداری اختلاط و امتزاج پیدا کرده. در حالی که در کشورهای صنعتی ، سیر تکاملی دادگاههای اداری بدین نحو بوده است که پس از منسوخ شدن «قضات مدیران و رؤسا» و «عدالت مقید» در مرحلة «عدالت تفویضی » که رأی قاضی برای اداره ، متبع است نخست دادرس اداری از دستگاه اجرائی و سپس حتی از دادرسی قضائی نیز استقلال یافته است .

جهات مختلف تقسیم دادگاههای اداری

دادگاههای اختصاصی را از چند جهت میتوان تقسیم و رده بندی کرد و به اصطلاح علوم قدیم ، جهات متعددی را میتوان «مقسم » قرار داد و از آن حیث و لحاظ ، مراجع قضائی اختصاصی را از یکدیگر تفکیک و تقسیم کرد . از جمله کمیسیونها را میتوان بر مبنای سالهای تأسیس ، تعداد اعضاء ،محل تشکیل ، مقام مؤثر یا رئیس کمیسیون ، وزارتخانه یا دستگاه اجرائی وابسته ، موسمی و فصلی یا دائمی و ثابت بودن کمیسیون ، صلاحیت محلی یا ذاتی و حدود و میزان کم و زیاد صلاحیت ، مالی یا غیر مالی بودن موضوع دعوی ، مستند تأسیس کمیسیون که تصویب نامه است یا قانون ، قطعیت یا قابل تجدید نظر بودن رأی کمیسیون و …. گروبندی کرده هر چند کمیسیون را در یکی از این طبقه ها قرار داد .

بنظر نویسنده ، در تقسیم و طبقه بندی کمیسیونها باید عامل مشخص کننده و صریحی را مقسم قرار داد . از آن میان برای نمونه میتوان عنصر دائمی یا فصلی بودن کمیسیون را که ارزش علمی و عملی دارد یا زمان و مکان یا حدود صلاحیت کمیسیونها یا قطعیت و غیر قطعیت آراء کمیسیونها را به عنوان مقسم اختیار کرد و در اینجا بر مبنای دائمی یا موسمی بودن کمیسیونها ، تقسیم بندی ذیل معمول شده است .

تقسیم از لحاظ دائمی یا فصلی بودن کمیسیون

وجود بعضی از دادگاههای اختصاصی ، در برهه یی معین از زمان در اثر عوامل غیر مستمر از قبیل جنگ ، هجوم قوای بیگانه ،انقلابات و اصلاحات داخلیو….. ضرورت می باید و پیداست که پس از رفع این عوامل ، علل موجده و مبقیه و غایت تأسیس و تشکیل ، از میان رفته ، در عمل دادگاه خاصیت وجودی خود را از دست میدهد یا به نحو فاحش و محسوسی از میزان فعالیت و حساسیت آن کاسته می شود :

برای نمونه میتوان از کمیسیونی که برای رسیدگی به اختلافات افراد با دولت در مورد قانون آب و نحوه ملی شدن آن مصوب شهریور ماه 1347 پیش بینی شده بود نامبرد . پس از اصلاحات ارضی والغاء رژیم مالکیتهای بزرگ ، عوامل ملی کردن آب را اقتضاء داشته ، با این ترتیب وزارت آب و برق با اختیارات وسیع و کاملی کلیه منافع آبی و مستحدثات مربوط را بشرح قانون مرقوم تصرف کرده است و چنانچه مالکان اعتراضی میداشتند بایستی به کمیسیونی مرکب از وزیر آب و برق و وزیر اصلاحات ارضی و تعاون روستائی و مدیر عامل سازمان برنامه و دادستان کل کشور و مدیر کل سازمان ثبت و اسناد کشور (یا نمایندگان آنان ) شکایت میبرد که رأی این هیئت ، قطعی است .

نگفته پیداست که پس از اجراء کامل قانون ملی شدن آب و گذشت مهلت اعتراض مالکان ، یا اعتراض آنان و صدور رأی قطعی ، بفاصلة زمانی حداکثر چند سال ، دیگر فلسفة وجودی هیئت مرقوم از میان میرود و بفرض که کمیسیون قانوناً منحل نشود در عمل برای تشکیل آن موردی پیش نخواهد آمد . یا کمیسیون دعاوی خالصه که در 1289 تأسیس یافته ، اینک که املاک خالصه برابر قانون اصلاحات ارضی به زارعان واگذار شده است بکلی از بین رفته است .

با اینهمه ،بعضی اوقات دیده میشود که پاره یی کمیسیونها که در اثر وقایع و حوادث اجتماعی خاص پیش بینی شده اند پس از رفع آن علل و عوامل نیز همچنان به کار خود ادامه میدهند . بارزترین و متأسفانه خشن ترین انواع این کمیسیونها «کمیسیون تشدید مجازات وزارت کشور » است که بسال 1322 در اثر هجوم قوای بیگانگان به مملکت ،در جهت حفظ و حراست بیگانگان از شرارت اشخاص تصویب و تشکیل شد و همچنان به کار خود ادامه میدهد .

باری در برابر این کمیسیونها که با صفت «فصلی » از آنها یاد کردیم کمیسیونهایی است که دائمی و همیشگی اند مانند کمیسیون تشخیص مالیات ، کمیسیون گمرک ، شورای عالی مالیاتی و غیره .

بنظر میرسد تقسیم و گروه بندی کمیسیونها برمبنی فصلی و یا دائمی بودن تقسیمی اصیل و سزاوار باشد بویژه که بین افراد هر کدام از این دو طبقه ، وجوه اشتراکی موجود است از جمله آراء کمیسیونهای فصلی ، عموماً قطعی است و آراء کمیسیونهای دائمی علی الاصل قابل تجدید نظر .

اینک با توجه به قوانین و مقررات موجود ، به طبقه بندی کمیسیونهای قضائی اداری ایران بر این مبنا آغاز می کنیم.

کمیسیونهای دائمی

1-مرجع رسیدگی به شکایتهای استخدامی (بنگرید به حقوق اداری دکتر سنجایی ص 181-183 دکتر طباطبائی 158-220 دکتر راستین 204-211)

2- شورای کارگاه و هیئت حل اختلاف (بنگرید به مجموعة قوانین کار تدوین عطاءاللّه خسروانی)

3- کمیسیون گمرک ( قانون اصلاح تعرفه گمرکی ، سال 1337)

4- کمیسیونهای شهرداری ( الف- کمیسیون عوارض ب- کمیسیون ماده 100 ج- کمیسیون توسعه معابر) (مجموعة قوانین کشور)

5- کمیسیون تشخیص مالیات

6- شورای عالی مالیاتی ( دکتر راستین ، مقررات کیفری در امور دولتی ، انتشارات دانشگاه تهران ص 226-229)

7- دادگاههای انضباطی ( دکتر طباطبائی مؤتمنی ، حقوق اداری، ج 2 ص 192 تا 194)

8- کمیسیون تشدید مجازات وزارت کشور (دکتر راستین ، پیشین ص 230-231)

کمیسیونهای فصلی

1-دعاوی راجه به خالصه ( مجموعة کامل مقررات و قوانین حقوقی تا سال 1953 تدوین حجتی اشرفی ، ص 466 به بعد)

2- اداره محاکمات مالیه ( قانون تشکیلات وزارت مالیه 1333)

3- دیوان دادرسی دارائی ( قانون دعاوی بین اشخاص و دولت 1309 دکتر سنجایی ص 191 تا 193)

4- کمیسیون اراضی متصرفی راه آهن (تصویبنامه 1321 و 1329)

5- کمیسیون پنج نفری (سال 1334)

6- کمیسیون حل اختلاف معادن ( قانون معادن 1339)

7- کمیسیون احداث سدها ( قانون تعیین حریم دریاچه احداثی در پشت سدها مصوب 1344)

8- کمیسیون مرتع و جنگل ( قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و مراتع 1346)

9- کمیسیون انحلال بنگاه خالصه ( قانون انحلال بنگاه خالصجات 1346)

10- کمیسیون ملی شدن آب ( قانون آب و نحوه ملی شدن آن 1347)

پی نوشت :

1-دکتر منوچهر طباطبائی مؤتمنی، حاکمیت قانون ، تقیرات دورة فوق لیسانس دانشکده حقوق تهران .
2-دکتر کریم سنجابی ، حقوق اداری . آبان 42 ، چاپ زهره ، ص 194 ، و دکتر طباطبائی مؤتمنی ، حقوق اداری ، ج 2 ، انتشارات دانشگاه ، ص 64-62
3-یادداشت . آقای دکتر منصور راستین ، سازمان بازرسی شاهنشاهی را نیز در بخش «دادگاههای اختصاصی » بی هرگونه تفکیک و طبقه بندی و توضیحی ذکر و قید کرده اند .در صورتی که با توجه به وظائف و اختیارات و اقدامات این سازمان یک مرجع اختصاصی تصمیم گیرنده نیست که همچون کمیسیونهای ویژه یاد شده در این مقال در پایان تحقیقات و بررسیهای خود ، رأی دهد و یا بصورتی بین متداعیین اختلافی را حل و فصل کند بلکه اقدامات و اختیارات این سازمان محدود است به کشف و تفتیش بی ترتیبی ها و بی نظمی ها و سوء جریانات یا خلاف کاریهای سازمانهای مختلف مملکتی و کارکنان وزارتخانه ها و مؤسسات دولتی و سازمانهای وابسته بدولت و….. که سرانجام پس از ختام تحقیقات عملاً چنانچه سوء جریانی را محرز دانست موضوع را طی گزارش به مرجع ذیصلاح از قبیل دیوان کیفر یا دادسرای عمومی یا شورای استخدامی و وزارتخانه ها و سازمانهای دولتی و غیره اعلام مینماید و نتیجه سازمان بازرسی شاهنشاهی را نمیتوان در اعداد کمیسیونهای اختصاصی برشمرد .

سید حسن امین
دانشجوی دکتری حقوق - لندن
سایت قوانین ایران تاریخ انتشار مقاله 1355

HyperLink         
    نظرکاربران