حسین امانی دانشجوی کارشناسی ارشد حقوق خصوصی، دانشگاه علامه آیت الله آملی

چکیده

سهام عدالت درمیان طرح‌های اقتصادی دولتی که با شعار حمایت از قشر کم‌بضاعت جامعه سکاندار بالاترین رکن اجرایی ایران شده، اهمیت بسیاری یافته و به کرات دست گرم حمایت مسئولان را بر شانه‌های خود احساس کرده است. نوشته پیش‌رو که با دیدگاهی نقادانه تنظیم شده، در گام اول شناخت جامع طرح سهام عدالت را هدف قرار داده و با استناد به مصوبات مربوط، به تشریح اهداف، ساختار و مراحل اجرایی پروژه مورد بحث پرداخته است. نقد منصفانه طرح سهام عدالت که به دو دسته تبعات ساختاری و تبعات اجرایی تفکیک شده است، دومین بخش متن پیش‌رو را شکل داده و در انتها نگارنده به جمع‌بندی تحقیق خود و ارایه پیشنهاد برای رفع نقایص وارد بر طرح، پرداخته است.

واژگان کلیدی: سهام ، عدالت ، ساختار اجرایی، تشکیل نهادها، خصوصی سازی

1- مقدمه

توزیع سهام شرکت‌های دولتی در میان جامعه و به‌ویژه اقشار کم بضاعت آن در اواخر دوره دوم ریاست جمهوری آقای خاتمی مطرح شد و در کوران رقابت‌های انتخاباتی ریاست جمهوری در برنامه‌های اقتصادی تعدادی از نامزدها جای گرفت. با پیروزی آقای دکتر‌ احمدی‌نژاد بر دیگر رقبا، اجرای طرح سهام عدالت با جدیت بیشتری مورد تأکید مسئولان جدید قرار گرفت و سرانجام «آیین‌نامه اجرایی افزایش ثروت خانوارهای ایرانی از طریق گسترش سهم بخش تعاون براساس توزیع سهام عدالت» در تاریخ 9/11/84 و پس از اصلاح متن اولیه که خود در 23/8/84 مصوب هیأت وزیران شده بود، به تصویب این هیأت رسید. تصویب اساسنامه شرکت کارگزاری سهام عدالت در همین روز بر عزم راسخ دولت جدید در عملی ساختن این پروژه صحه گذاشت و سهام مزبور پیش از آغاز سال 85 مطابق ماده 7 آیین‌نامه اجرایی پیش گفته، در چهار استان به تعدادی از مشمولان طرح اعطا شد. طرح مورد بحث که بنا به اساسنامه شرکت کارگزاری سهام عدالت و به گفته مسئولان آن اهدافی همچون گسترش مالکیت واحدهای تولیدی در بین اقشار کم درآمد، کاهش خطرات ناشی از تمرکز دولت، بهبود توزیع ثروت و درآمد و تسریع در روند خصوصی‌سازی را نشانه رفته، با نقد منتقدان و تأیید حامیان روبه‌رو شد و بحث‌های فراوان برانگیخته است. متن پیش‌رو می‌کوشد تا با معرفی و نقد منصفانه طرح سهام عدالت گامی در راستای کمک به توزیع همگون‌تر ثروت ایرانی در میان ایرانیان بردارد.

سهام عدالت چیست و به چه کسانی تعلق می گیرد؟

نحوه واگذاری آن به چه صورت است و آیا قادر خواهد بود فقر را  ریشه کن کند؟

و تاثیر  آن بر خصوصی سازی چگونه است؟

2- معرفی طرح سهام عدالت

2-1- اهداف طرح

اهداف طرح براساس اساسنامه سهام عدالت، اساسنامه تیپ تعاونی‌های عدالت استانی و گفته‌های دست‌اندرکاران، مشتمل بر موارد زیر است:

1- توزیع متعادل‌تر ثروت و درآمد

2- تسریع در روند خصوصی‌سازی

3- استفاده از روش‌های سالمتر و شفاف‌تر در واگذاری سهام شرکت‌های دولتی

4- افزایش ثروت و ایجاد درآمد دائمی برای خانوارهای ایرانی

5- کاهش تمرکز مالکیت دولت و انتقال مالکیت به عموم مردم

6- افزایش کارایی بنگاه‌های دولتی

7- گسترش سهم بخش تعاون در اقتصاد کشور.

شاید بتوان اهداف دیگری را نیز از میان سخنان مسئولان برای طرح مورد بحث متصور شد، لکن تحقق اهداف هفت‌گانه فوق به خودی‌ خود بر بار گرانی که این پروژه بر دوش دارد دلالت دارد و بر ظرافت‌ها و دقایق مورد نیاز در امر طراحی سازوکار پیچیده‌اش صحه می‌گذارد.

2-2- ساختار اجرایی طرح

ستاد مرکزی توزیع سهام عدالت، عالی‌ترین نهاد فعال در پروژه مورد بحث است. این ستاد از 18 عضو تشکیل شده که 12 عضو آن دارای حق رأی و 6 عضو دیگر حق رأی ندارند. ریاست این ستاد برعهده بالاترین مقام اجرایی کشور است و 9 وزیر هیأت دولت در کنار رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و رئیس بنیاد شهید و امور ایثارگران 12 عضو دارای حق رأی این ستاد را تشکیل می‌دهند.[1] ستاد مرکزی که با هدف برنامه‌ریزی، هماهنگی و نظارت بر فرآیند واگذاری سهام عدالت تشکیل شده است از اختیاراتی همچون واگذاری سهام عدالت، تعیین اولویت استان‌ها و مشمولان طرح، تصویب ضوابط اجرایی، تعیین وظایف ستادهای استانی و نظارت بر عملکرد آنها و انجام هرگونه اقدامات اجرایی لازم در چارچوب مقررات مربوطه، برخوردار است.[2]

ستادهای استانی را شاید بتوان دومین نهاد مؤثر در فرآیند اجرای پروژه سهام عدالت دانست. این ستادها که با توجه به استان‌های مشمول طرح باید به 30 ستاد بالغ شوند، از 15 عضو متناظر با اعضای مرکزی در سطح استان تعیین می‌شوند که 5 عضو از اعضا بدون حق رأی در جلسات شرکت خواهند کرد. وظایف و اختیارات ستادهای استانی مواردی نظیر مدیریت جمع‌آوری اطلاعات مشمولان طرح، پیگیری ثبت و راه‌اندازی شرکت‌های تعاونی عدالت استانی، ارسال فراخوان به مشمولان برای عضویت در تعاونی‌های عدالت، نظارت بر انتخابات نمایندگان اعضای تعاونی‌های مزبور، رسیدگی به شکایات واصله و بررسی و ارائه گزارش عملکرد مرحله‌ای برنامه توزیع سهام عدالت را شامل می‌شود. مسئولیت حسن اجرای تصمیمات ستاد استانی که به ریاست استاندار تشکیل می‌شود برعهده رئیس سازمان امور اقتصادی و دارایی استان است.[3]

در صورتی که ستاد مرکزی و ستادهای استانی را نهادهای نظارتی پروژه سهام عدالت بدانیم، شرکت کارگزاری سهام عدالت مهمترین رکن اجرایی این پروژه خواهد بود. اهداف این شرکت برمبنای اساسنامه‌ای که در تاریخ 9/11/84 به تصویب هیأت وزیران رسیده است مواردی نظیر گسترش مالکیت واحدهای تولیدی در میان اقشار کم درآمد، کاهش خطرات تمرکز مالکیت دولت، تجهیز پس‌اندازها و بهبود توزیع ثروت و درآمد را در بر می‌گیرد. دامنه فعالیت شرکت بسیار گسترده و فراگیر است و اولین بند آن که بر دریافت و اداره هرگونه سهام و حقوق مالکانه متعلق به دولت دلالت دارد و آخرین بند که به انجام هرگونه فعالیت مجاز و نافع برای شرکت اشاره کرده، مؤید فراخی بسیار حوزه عمل این شرکت است. از دیگر موارد فعالیت شرکت می‌توان به انجام کلیه امور واسطه‌گری مالی از انجام خدمات کارگزاری تا پذیره‌نویسی اوراق بهادار، انجام هرگونه عملیات و خدمات مالی و تسهیلات بازرگانی و همچنین فروش سهام عدالت به تعاونی‌های عدالت استانی و جمع‌آوری وجوه فروش اقساطی، اشاره کرد.[4] سرمایه این شرکت در زمان تأسیس پانصد میلیون ریال است که صددرصد آن به وزارت اقتصاد و دارایی تعلق دارد و سهام طبقه الف (ممتاز) نامیده می‌شود. سهام شرکت به تدریج به تعاونی‌های عدالت استانی واگذار شده و به سهام طبقه ب (عادی) تنزل می‌یابد. در انجام مراحل افزایش سرمایه، حق‌تقدم از سهامداران طبقه ب سلب می‌شود و کلیه حقوق آن به سهامدار طبقه الف تعلق می‌گیرد. تصمیمات مجامع عمومی این شرکت نیز در صورت حضور و موافقت سهامدار طبقه الف یا وکیل وی معتبر خواهد بود، که این خود نشان از جایگاه ویژه وزارت اقتصاد و دارایی (دولت) در اداره شرکت کارگزاری سهام عدالت دارد.[5]

شرکت‌های تعاونی عدالت استانی دیگر نهاد اجرایی درگیر در طرح سهام عدالت هستند. در اساسنامه تیپ این شرکت‌ها از دریافت سهام شرکت‌های دولتی از طریق شرکت کارگزاری سهام عدالت، کمک به توزیع مجدد ثروت و ترویج و تحکیم مشارکت و تعاون عمومی، به عنوان اهداف سه‌گانه تعاونی‌های مزبور سخن به میان آمده است. موضوع فعالیت شرکت‌های تعاونی مذکور نیز در اساسنامه پیش گفته به خرید سهام عدالت، بازپرداخت اقساط سهام مزبور و توزیع سود این سهام میان اعضا منحصر شده است. شرایط عمومی عضویت در تعاونی تابعیت جمهوری اسلامی، عدم ممنوعیت قانونی و عدم عضویت در تعاونی‌های مشابه و شرط اختصاصی عضویت براساس مصوبه 42389 هیأت وزیران، مشمول طرح سهام عدالت بودن است. کلیه اعضا مکلف‌اند به وظایف و مسئولیت‌های قانونی خود که محدود به سهم آنان که حداکثر یک صدم درصد کل سهام تعاونی است، عمل کنند. خروج اعضا از تعاونی اختیاری است و هیأت مدیره، بازرسان و مجمع عمومی عادی می‌توانند در صورت از دست دادن شرایط عمومی یا اختصاصی، عدم رعایت مقررات و ارتکاب اعمال زیان‌آور برای شرکت، اقدام به اخراج عضو از تعاونی کنند. اعضا در اولین مجمع عمومی نمایندگانی را در حوزه‌های انتخاباتی برمی‌گزینند که در مجامع بعدی به وکالت از ایشان حضور یابند. وظایفی همچون انتخاب هیأت مدیره و بازرسان، تعیین خط‌مشی و برنامه تعاونی و تصویب بودجه جاری و سرمایه‌گذاری و اعتبارات و وام‌های درخواستی، تصویب آیین‌نامه وظایف، اختیارات و حقوق و مزایای مدیرعامل و هیأت مدیره، بر دوش مجمع عمومی عادی نهاده شده و تغییر مواد اساسنامه، تصمیم‌گیری نسبت به گزارش بازرس در مورد تخلفات هیأت مدیره و عزل یا قبول استعفای هیأت مدیره و انحلال یا ادغام شرکت به مجمع عمومی فوق‌العاده واگذار شده است. بازرسان تعاونی که توسط مجمع عمومی عادی انتخاب می‌شوند به نظارت مستمر به اداره تعاونی، رسیدگی به حساب‌ها و دفاتر، رسیدگی به شکایات اعضا و تذکر نسبت به تخلفات در اداره امور تعاونی همت خواهند گماشت و حق‌الزحمه و پاداش خود را براساس مصوبه مجمع عمومی عادی دریافت خواهند کرد.

سازمان خصوصی‌سازی و هیأت عالی واگذاری نیز از دیگر نهادهای فعال در اجرای طرح سهام عدالت هستند که به‌طور خاص در فرآیند واگذاری سهام شرکت‌های دولتی به شرکت کارگزاری سهام عدالت و واگذاری سهام شرکت کارگزاری به تعاونی‌های استانی، نقش پررنگی دارند.

2-3- مراحل اجرایی طرح

مراحل انجام پروژه سهام عدالت را می‌توان به سه مرحله اصلی واگذاری (فروش اقساطی) شرکت‌های دولتی به شرکت کارگزاری سهام عدالت و واگذاری (فروش اقساطی) سهام شرکت کارگزاری مزبور به تعاونی‌های عدالت استانی و در گام آخر توزیع سهام تعاونی‌های مذکور به مشمولان طرح تقسیم کرد؛ هر چند هر یک از این سه مرحله به نوبه خود سازوکارهای اجرایی ویژه‌ای را می‌طلبند. انتخاب و ارزش‌گذاری شرکت‌های قابل‌واگذاری به شرکت کارگزاری، شناسایی مشمولان به عنوان اعضای تعاونی‌های عدالت استانی، ارزش‌گذاری سهام واگذار شده به هر مشمول و تعیین و دریافت اقساط سهام واگذار شده، در اولین گام اجرا نمودن سه مرحله پیش گفته خودنمایی می‌کنند. وزارت اقتصاد و دارایی وظیفه واگذاری شرکت‌های دولتی به شرکت کارگزاری را برعهده دارد.[6] این شرکت‌ها پس از تأیید وزرای عضو ستاد مرکزی طرح با اقساط حداکثر 20 ساله که از محل سود آتی خودشان تأمین خواهد شد، به شرکت کارگزاری سهام عدالت فروخته می‌شوند و سازمان خصوصی‌سازی مسئولیت وصول اقساط و واریز به حساب مربوطه را برعهده داشته و بدین‌منظور قراردادی به قائم‌مقامی سهامداران دولتی با شرکت کارگزاری منعقد می‌کند. در گام بعدی سهام شرکت کارگزاری سهام عدالت با تأیید ستاد مرکزی با اقساط حداکثر 20 ساله که از محل سود آتی آن تأمین خواهد شد، به شرکت‌های تعاونی استانی واگذار خواهد شد. ارزش معامله در هر یک از مراحل یاد شده بدون احتساب سود فروش اقساطی منظور خواهد شد. از سوی دیگر سهام واگذار شده در وثیقه سازمان خصوصی‌سازی خواهد بود و معادل اقساط تسویه شده به شرکت‌های تعاونی استانی تحویل خواهد شد. اعطای وکالتنامه رسمی و غیرقابل عزل از سوی تعاونی‌های عدالت استانی به سازمان خصوصی‌سازی تا زمان تسویه کامل بدهی‌ها به عنوان ضمانت اجرایی پرداخت اقساط در نظر گرفته شده است.[7] نکته در خور تأمل در فرآیند مزبور، واگذاری بلوک حداکثر 20 درصدی سهام هر بنگاه قابل واگذاری به اشخاص دولتی یا غیردولتی حایز صلاحیت به‌منظور اطمینان از حفظ و تداوم فعالیت شرکت‌های واگذار شده است.[8] اولویت استان‌ها و مشمولان طرح به صلاحدید ستاد مرکزی تعیین خواهد شد و مدیریت جمع‌آوری اطلاعات مشمولان و ارسال فراخوان به آنان برای عضویت در تعاونی‌های عدالت استانی از جمله وظایف و اختیارات ستادهای استانی به شمار می‌رود. در این میان واحدهای استانی کمیته امداد امام خمینی (ره)، سازمان بهزیستی کشور و نیروی مقاومت بسیج منطقه تحت نظارت دبیرخانه ستاد استانی اطلاعات افراد مشمول را در قالب برنامه طراحی شده توسط دبیرخانه ستاد مرکزی جمع‌آوری می‌کنند و از همکاری و مساعدت سازمان ثبت احوال کشور نیز یاری می‌گیرند.[9]

3- ایرادات وارد بر طرح

3-1- تبعات ساختار طرح

3-1-1- تمرکز:

هر چند یکی از اهداف طرح سهام عدالت کاهش خطرات ناشی از تمرکز دولت ذکر شده است، لکن مراحل اجرایی طرح مزبور نه تمرکززدا که تمرکززا است. تجمیع مالکیت و مدیریت قریب به 500 شرکت دولتی در شرکت کارگزاری سهام عدالت، چیزی جز افزودن بر نهادهای اقتصادی بسیار بزرگ دولتی و شبه دولتی در برندارد. اگرچه واگذاری سهام شرکت کارگزاری مزبور به تعاونی‌های عدالت استانی در بلندمدت (پس از 20 سال و اتمام فروش اقساطی) بر سهامداران این شرکت خواهد افزود، اما ریالی از دارایی‌های آن نخواهد کاست و در مالکیت شرکت‌های واگذار شده خللی ایجاد نخواهد کرد. این مسأله با توجه به ممتاز بودن سهام دولت در شرکت‌ کارگزاری مورد بحث وجه تازه‌ای می‌یابد و قدرت مدیریتی که سهامدار ممتاز از آن سود می‌جوید (برخلاف قانون تجارت) بر عدم واگذاری مدیریت شرکت‌های دولتی به بخش خصوصی صحه می‌گذارد. بنابراین اجرای طرح سهام عدالت با ساختار فعلی نه تنها کمکی به خرد شدن مالکیت و به‌ویژه مدی&#