علی رضا شریفی *

چکیده

بموجب ماده 189 قانون برنامه پنجساله سوم توسعه اقتصادی ، اجتماعای و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 17/1/79 حل و فصل اموری که ماهیت قضایی ندارد و یا ماهیت قضایی آن از پیچیدگی کمتری برخوردار است به شوراهای حل اختلاف واگذار گردید. از طرف هیت وزیران آیین نامه ای تدوین شد و بموجب این آیین نامه تشکیل ، صلاحیت و نحوه  رسیدگی شوراهای حل اختلاف تبین شد تا اینکه قانون شوراهای حل اختلاف در مورخه 16/5/87 بصورت آزمایشی در کمیسیون قضایی و حقوقی مجلس تصویب شده و درروزنامه رسمی شماره 18495–7/6/87 منتشر گردیده است . در این مقاله بررسی جهات اصولی و مبنایی شوراهای حل اختلاف در آیین نامه و قانون بررسی می شود تا مشخص شود سیر گذر قانونگذار از آیین نامه به قانون توجه به نقایص شورا و بر طرف نمودن آن ولی توام با ایراداتی بوده است و همچنین تصویب قانون می تواند چه اثراتی مثبت یا منفی نسبت به قبل در نظام دادرسی با توجه به جنبه های مورد بررسی در خصوص هدف، ماهیت، ترکیب اعضاء ، صلاحیت ،رسیدگی و اجراء داشته باشد .

واژگان کلیدی: قانون ، آیین نامه ، شورای حل اختلاف ، قضاوت

* کارشناس ارشد حقوق خصوصی
 عضو علمی دانشگاه پیام نور – مرکز سقز

1– هدف

در بند یک ماده 1 آیین نامه اجرایی ماده 189 بیان شده به منظور کاهش مراجعات مردم به محاکم قضایی و در راستای توسعه مشارکتهای براساس سیاستگذاری ای که قوه قضائیه برای اجرای تدریجی آن در سطح استانهای کشور اعمال خواهد نمود، شوراهای حل اختلاف تشکیل می گردد. با توجه به اینکه کاهش مراجعات مردم به دستگاه قضایی در آیین نامه پیش بینی شده و این موضوع صدور آراء توسط اعضای شورا در راستای ماده 16 آیین نامه را موجب می شد؛که بواسطه صدور آراء ضعیف و بدون مبنای حقوقی و قانونی سبب اعتراضات وسیع مردم و بالتبع هدف کاهش مراجعات مردم به دستگاه قضایی اثر منفی برروندکار شورا و دستگاه قضایی را ایجاد نمود . و با توجه به طرح اعتراضات بی رویه نسبت به آراء شورا در دستگاه قضایی در دستیابی به هدف مذکور نیز توفیقی حاصل نشد تا اینکه  در ماده یک  قانون شوراهای حل اختلاف بیان شده که به منظورحل اختلاف صلح و سازش بین اشخاص حقیقی و حقوقی غیر دولتی شورای های حل اختلاف تشکیل می شوند .

البته بموجب آیین نامه اجرایی شورای حل اختلاف تخصصی دیوانعدالت اداری مصوب 23/8/86 رسیدگی به دعاوی اداری پیش بینی شده است؛(شریفی : 1387، ص 30 )که با توجه به اینکه ایجاد شوراهای حل اختلاف در خصوص کاهش مراجعات مردم به محاکم قضایی بوده است نه محاکم اداری ، استثناء دعاوی اداری از محدوده دعاوی مطروحه در شورای حل اختلاف بموجب قانون در راستای اهداف  شورای حل اختلاف می باشد . بنابراین هدف از تشکیل شوراهای حل اختلاف فقط حل اختلاف و صلح و سازش پیش بینی شده است  و لاغیر .هدف مذکور عالی و مورد تحسین می باشد چرا که سعی درصلح و سازش نه تنها تکلیف بوده بلکه ایجاد چنین اموری به نفع طرفین ، جامعه و دستگاه قضایی است و چنین اقداماتی باید در جامعه نهادینه و تقویت شود . و بالتبع قواعد دیگر مندرج در قانون باید بر اساس همین هدف متعالی باشد . واین هدف در قانون تقویت شده است ؛ براین اساس وظیفه شورا فقط صلح و سازش است و امکان صدور رای در صورت نبود صلح و سازش وجود ندارد .

2– ماهیت

از لحاظ ماهیت مراجع قضایی به دو دسته مراجع عمومی و اختصاصی تقسیم شده و مراجع اختصاصی نیز به دو دسته اختصاصی دادگستری و اختصاصی غیر دادگستری تقسیم می شوند؛ ( شمس : 1386، ص 30 ) .مراجع اختصاصی دادگستری مرجعی است که نصب و عزل و عزل قضات آن کلاً در صلاحیت قوه قضائیه باشد . و مراجع اختصاصی غیر دادگستری مراجعی است که نصب و عزل قضات آنها کلاً یا جزاً به عهده قوه مجریه بوده و از صلاحیت قوه قضائیه خارج است .( شمس : همان ، ص 41 )  در این راستا باتوجه به بند 2 ماده 1 آیین نامه اجرایی تشکیل شوراهای حل اختلاف تشخیص ضرورت تشکیل شورا توسط رئیس حوزه قضایی و فرماندار با مشورت شورای اسلامی شهر یا روستا و موافقت رئیس کل دادگستری استان اعلام شده و نیز با توجه به دخل و تصرف شورای شهر یا بخش یا روستا در خصوص انتخاب یک نفرعضو و انتخاب عضو دیگر که معتمد محلی است با انتخاب هیاتی متشکل از رئیس حوزه قضایی ، فرماندار و فرمانده ی نیروی انتظامی و امام جمعه در راستای بند 1 ماده 4 ایین نامه شورای حل اختلاف در زمان حکومیت آیین نامه، شورای حل اختلاف یک مرجع قضایی اختصاصی غیر دادگستری تلقی می شد . ( شمس : همان ، 41 )که با توجه به موارد صلاحیت شورا و دخالت مستقیم در امور قضایی چنین ماهیتی برای شورا دارای ایراد بسیار مهم بوده و در مخالفت با اصل 159  قانون اساسی بود زیرادر  عمل  شورا مانند یک مرجع قضایی اختصاصی اقدام نموده  و بر آن اساس اعضای شورا نیز از هدف ذاتی خودکه همان صلح و سازش بوده دور شده و مانند یک شعبه حقوقی و یا کیفری فقط رای صادر می نمودند ؛ که بنظر می رسد این ایرادات و مخالفت با قانون اساسی در قانون شوراهای حل اختلاف بر طرف گردیده و شورای حل اختلاف  در موارد داخل در صلاحیت مرجع قضایی اختصاصی تلقی می شود  زیرا ؛

اولاً : بموجب ماده 1 قانون ، شورای حل اختلاف تحت نظارت قوه قضائیه تشکیل می شود .و تعیین محدوده فعالیت جغرافیای شورا در هر حوزه قضایی به عهده رئیس همان حوزه قضایی می باشد .( تبصره ماده 1 )

ثانیاً : بموجب  ماده 3  قانون مسئول دفتر توسط رئیس شورا پیشنهاد و ابلاغ آن از سوی رئیس کل دادگستری استان یا معاون ذیربط وی صادر می شود . و قاضی شورا نیز با ابلاغ رئیس قوه قضائیه  از میان قضات شاغل منصوب خواهد شد .

ثالثاً : با استناد به مواد38، 39 و 40 قانون جهت رسیدگی به تخلف اعضای شورا در انجام وظایف قانونی توسط هیات رسیدگی کننده به تخلفات شورا مرکب از نماینده ای از سوی دادسرای انتظامی قضات ، رئیس شورای حل اختلاف استان و مسئول حفاظت و اطلاعات دادگستری استان با ابلاغ رئیس قوه قضائیه برای مدت سه سال انتخاب می گردند ؛ صورت می پذیرد.

رابعاً : تامین امکانات اداری و تجهیزات و مکان و امور مالی و پشتیبانی شوراهای حل اختلاف بعهده قوه قضائیه است و دولت هرساله بودجه مورد نیاز شوراها را بر اساس بودجه پشنهادی قوه قضائیه در قالب ردیف مستقل پیش بینی می کند . ( ماده 49 قانون )

 بنابراین با توجه به دلایل مذکور شوراهای حل اختلاف یک مرجع قضایی اختصاصی هستند . چون نصب و عزل اعضای و قاضی شورا و نیز رسیدگی به تخلفات اعضای شورا و تامین امکانات اداری و... کاملاً زیر نظر قوه قضائیه است .

3–  ترکیب اعضاء

بموجب بند 1 ماده 4 آیین نامه« شورا از سه عضو تشکیل می شد یک نفر به انتخاب قوه قضائیه به عنوان رئیس شورا و یک نفر با انتخاب شورای شهر یا بخش یا روستای مربوط حسب مورد و یک نفر معتمد محل توسط هیاتی مرکب از رئیس حوزه قضایی ، فرماندار ، فرمانده نیروی انتظامی و امام جمعه و در صورت نبود امام جمعه ، روحانی برجسته محل برای مدت سه سال انتخاب می شدند .»
و شرایط عضویت در شورا در ماده 5 آیین نامه برشمرده شده که عبارت بودند از :

الف– تابعیت جمهوری اسلامی ایران
ب– التزام به قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران
ج– داشتن حداقل 25 سال سن
د– دارا بودن اهلیت قانونی
ه– نداشتن سابقه محکومیت کیفری موثر
و– عدم اعتیاد به مواد مخدر
ز– حسن شهرت و عدالت لازم
ح– دارا بودن سواد کافی و آشنایی نسبی با موازین فقهی و مقررات قانونی

از میان شرایط مذکور بند «ح»  « دارا بودن سواد کافی و آشنایی با موازین فقهی و مقررات قانونی » واجد ایراد اساسی بود چون که  بموحب آیین نامه در صورت عدم حصول صلح و سازش اعضای شورا رای صادر می کردند . در حالیکه صدور رای یک امر تخصصی بوده که فقط از تحصیلکرده حقوق آنهم با طی مراحل مختلف کارآموزی و... و چند سال سابقه قضایی امکان صدور دارد . و حال آنکه در شورا افراد فاقد تخصص و حتی کم سواد یا در مواردی بیسواد اقدام به صدور رای می نمودند .

درماده 6  قانون  برخلاف آیین نامه شرایط عضویت در شورا اعلام شده ولی مرجع تشخیص و احراز این شرایط را جزء در مورد مسئول دفتر (که توسط رئیس شورا پیشنهاد و ابلاغ آن از سوی رئیس کل دادگستری استان یا معاون ذیربط وی صادر می شود ) مشخص ننموده است . هر چند که بنظر می رسد در راستای تبصره ماده 1 قانون رئیس حوزه قضایی وظیفه انتصاب را داشته باشد .علی ایحال شرایط عضویت در شورا علاوه بر متدین به دین مبین اسلام بشرح زیر اعلام شده است؛

الف– تابعیت جمهوری اسلامی ایران.
ب– التزام به قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران  و ولایت مطلقه فقیه .
ج– حسن شهرت به امانت و دیانت و صحت عمل.
د– عدم اعتیاد به مواد مخدر و یا روانگردان یا سکر آور.
ه– دارا بودن حداقل 35 سال تمام .
و– دارا بودن کارت پایان خدمت وظیفه عمومی یا معافیت از خدمت .
ز– دارا بودن مدرک کارشناسی جهت اعضاء شوراهای حل اختلاف شهر.
ح– متاهل بودن.
ط– سابقه سکونت در محل شورا حداقل به مدت 6 ماه و تداوم سکونت پس از عضویت .
ی– نداشتن سابقه محکومیت موثر کیفری و عدم محرومیت از حقوق اجتماعی .

نیز به موجب تبصره 1 و2 ماده مذکور برای عضویت در شوراهای مستقر در روستا ، داشتن حداقل سواد خواندن و نوشتن الزامی است و برای عضویت در شورا دارندگان مدرک دانشگاهی یا حوزوی در رشته های حقوق قضایی یا الهیات با گرایش فقه و مبانی حقوق اسلامی در اولویت هستند .

بنظر می رسد از شرایط مذکور موارد زیر دارای ایراد باشد :
1– حداقل سواد کارشناسی برای شورای حل اختلاف شهر نادرست بوده و توام با ایراد است زیرا :
اولاً : اعضای شورا بموجب قانون فقط صلح و سازش می کنند و با حصول صلح و سازش چنانچه موضوع در صلاحیت شورا باشد گزارش اصلاحی صادر و پس از تایید قاضی شورا به طرفین ابلاغ می شود ودر صورت عدم حصول صلح و سازش قاضی شورا پس از مشورت با اعضای شورا رای مقتضی صادر می کند و تنها نظر قاضی ملاک اخذ تصمیم و صدور رای است . بنابراین اعضای شورا در  صدور رای دخالتی ندارند . بنابراین سواد حداقل لیسانس هیچگونه تاثیری در اقدام به صلح و سازش ندارد . اگر همانند آیین نامه اعضای شورا مبادرت به رسیدگی رای می نمودند شرط سواد لیسانس آنهم لیسانس حقوق لازم بود و نبود اینگونه موارد نقص و ایراد تلقی می شد . اما اکنون که امکان صدور رای وجود ندارد بحث از سواد حداقل لیسانس آنهم لیسانس تمامی رشته ها بی فایده و برخلاف اهداف شورا می باشد . زیرا فرهنگ جامعه در خواست و تلاش جهت صلح و سازش را از طرف ریش سفیدان و معتمدین می پذیرند ولو سواد نداشته باشند . هرجند که وجود یک نفر با سواد آنهم تحصیلکرده حقوق برای نحوه تنظیم صورتجلسه وراهنمایی قانونی جهت صلح و سازش و حتی دادن مشورت به قاضی شورا در صورت عدم حصول صلح و سازش ضروری است و نه لیسانس رشته های دیگر !!!وجود لیسانس نمی تواند موفقیتی در صلح و سازش و یا راهنمایی قانونی بدست آورد . با این کار نه تنها به صلح و سازشی نمی رسیم بلکه اکثریت اعضاهای شوراهای حل اختلاف کنونی  چنین شرایط مندرج در قانون را نداشته و موجب خروج آنان و تهی شدن شورا از ابزار صلح و سازش و تجربه چند ساله آن اعضاء می شود .

ثانیاً : بر خلاف متن قانون وجود حداقل سواد خواندن و نوشتن برای تمامی اعضای شورای حل اختلاف روستا کافی نیست .بلکه باید حداقل یکی از اعضاء همانند شورای حل اختلاف شهرباید لیسانس حقوق باشد و در صورت عدم وجود لیسانس حقوق لیسانس رشته های دیگر و یا  دیپلم باشد تا بتواند صورتجلسات را صحیحاً تنظیم نموده و در صورت عدم صلح و سازش ، قاضی شورا بتواند براساس صورتجلسه تنظیمی رای درست صادر نماید .

2– با توجه به وظیفه اصلی شورا در صلح و سازش و اینکه افرادی که در بین مردم به حسن شهرت و مورد وثوق بودن اشتهار دارند داشتن سکونت حداقل 6 ماه در محل شورا برای رسیدن به چنین هدفی کافی نمی باشد .

4– صلاحیت

صلاحیت را در دو موضوع  اصل صلاحیت و اختلاف در صلاحیت بررسی می نمایم ؛

اول – اصل صلاحیت

در آیین نامه بموجب ماده 7 صلاحیت شورا در دو موضوع مطرح بود:
 الف– به منظور ایجاد صلح و سازش شورا در کلیه امور مدنی و همچنین امور جزایی که رسیدگی به آن منوط به شکایت شاکی خصوصی بوده و با گذشت وی تعقیب موقوف گردد صالح برسیدگی بوده است .
 ب–درخصوص حل وفصل دعاوی و شکایات مطروحه در امور حقوقی و امور کیفری قابل بررسی بوده است ؛

بند اول –  امور حقوقی

صلاحیتهای شورا در امور حقوقی عبارت بودند از :
1– کلیه دعاوی راجع به اموال منقول ، دیون ، منافع ، زیان ناشی از جرم ، ضمان قهری در صورتی که خواسته دعوی بیش از مبلغ 10 میلیون ریال نباشد . و نیز الزام به انجام شروط و تعهدات راجع به معاملات و قراردادها در همین حدود دعاوی مالی .

2– دعوای خلع ید از اموال غیر منقول ، تخلیه اماکن مسکونی و دعاوی راجع به حقوق ارتفاقی از قبیل : حق العبور ، حق المجری ، مزاحمت و همچنین ممانعت از حقوق و تصرف عدوانی در صورتی که اصل مالکیت محل اختلاف نباشد .

3– مهر و موم ، صورت برداری و تحریر ترکه ، تامین و حفظ دلایل و امارات و دعاوی مالی در صورت تراضی کتبی طرفین بدون رعایت حد نصاب.

بند دوم –  امور کیفری

صلاحیتهای شورا در امور کیفری نیز عبارت بودند از :
1– رسیدگی به جرایمی که مجازات قانونی آنها حداکثر تا 5 میلیون ریال جزای نقدی است و یا جمع مجازات قانونی حبس و جزای نقدی پس از تبدیل به حبس و جزای نقدی پس از تبدیل حبس به جزای نقدی تا 5 میلیون ریال می گردد.

2– رسیدگی به جرایمی که مجازات قانونی آنها کمتر از 91 روز حبس و یا مجازات تعزیری موضوع تخلفات رانندگی باشد .
در خصو